原標(biāo)題：打造基層公務(wù)員上升“雙通道”
日前，我國(guó)公務(wù)員制度改革又有了新的進(jìn)展。2014年12月2日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議召開(kāi)，會(huì)議審議了《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見(jiàn)》，提出要在全國(guó)縣以下機(jī)關(guān)實(shí)施這項(xiàng)制度。2015年1月30日，人力資源和社會(huì)保障部、中央組織部、中央編辦、財(cái)政部、國(guó)家公務(wù)員局聯(lián)合召開(kāi)電視電話會(huì)議，就這項(xiàng)制度的實(shí)施進(jìn)行了動(dòng)員部署，預(yù)計(jì)年內(nèi)，該制度將在全國(guó)各地陸續(xù)鋪開(kāi)。
縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度是提高政府社會(huì)治理能力的重要保證。縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員是履行政府公共管理職能、為社會(huì)直接提供公共服務(wù)的主要力量，能否對(duì)其進(jìn)行有效管理，直接影響政府形象與工作效能。
本質(zhì)是扭轉(zhuǎn)基層公務(wù)員爭(zhēng)擠領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)現(xiàn)象
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)聯(lián)系過(guò)于緊密，“以職定級(jí)”的色彩明顯，職務(wù)本位現(xiàn)象突出，導(dǎo)致公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展事實(shí)上只有職務(wù)晉升一條通道，大家都往職務(wù)上擠，由此帶來(lái)一系列問(wèn)題。縣以下機(jī)關(guān)問(wèn)題尤為突出。
從內(nèi)涵上講，公務(wù)員的職務(wù)與職級(jí)同為職位的構(gòu)成要素，二者應(yīng)該是相對(duì)獨(dú)立，彼此分離的關(guān)系。職務(wù)是職責(zé)、職權(quán)的統(tǒng)一。職級(jí)是職務(wù)、能力、業(yè)績(jī)以及資歷的標(biāo)志。職務(wù)賦予公務(wù)員權(quán)力，但同時(shí)也規(guī)定了公務(wù)員必須承擔(dān)的責(zé)任。職級(jí)給公務(wù)員帶來(lái)物質(zhì)利益，但同時(shí)也要求公務(wù)員用能力、業(yè)績(jī)以及資歷來(lái)交換。職務(wù)與職級(jí)分別滿足公務(wù)員不同的價(jià)值追求。
在縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度，其本質(zhì)就是適度分離目前職務(wù)與職級(jí)較為緊密的聯(lián)系，統(tǒng)籌考慮公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的不同價(jià)值追求，為基層公務(wù)員打造職務(wù)晉升與職級(jí)晉升兩條不同的職業(yè)發(fā)展通道。
根本目的在于打破機(jī)構(gòu)規(guī)格對(duì)基層公務(wù)員“壓職壓級(jí)”
所謂壓職壓級(jí)，是指在縣以下機(jī)關(guān)，大量公務(wù)員的職務(wù)層次被限制在科級(jí)以下，級(jí)別晉升的空間也被限制在很小的范圍內(nèi)。
在我國(guó)的公務(wù)員體制中，沒(méi)有中央公務(wù)員和地方公務(wù)員之分，機(jī)構(gòu)規(guī)格基本限定了縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員的職務(wù)發(fā)展空間。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員占全國(guó)公務(wù)員的近60%，其中相當(dāng)一部分公務(wù)員在退休之前都解決不了副科級(jí)職務(wù)。在一個(gè)縣，縣長(zhǎng)的職務(wù)是處級(jí)正職，副縣長(zhǎng)是處級(jí)副職，稅務(wù)局的局長(zhǎng)是科級(jí)正職，副局長(zhǎng)是科級(jí)副職。但一個(gè)縣能夠擔(dān)任縣長(zhǎng)、局長(zhǎng)的人畢竟是少數(shù)。因此，對(duì)于絕大多數(shù)公務(wù)員來(lái)說(shuō)，現(xiàn)實(shí)中往往只有科員和辦事員兩個(gè)職務(wù)晉升層次。
至于級(jí)別晉升，縣以下機(jī)關(guān)的空間也很小。以機(jī)關(guān)科員為例，按現(xiàn)行職務(wù)與級(jí)別的對(duì)應(yīng)關(guān)系，科員的級(jí)別共有二十六級(jí)至十八級(jí)九個(gè)等次。2006年4月頒布的《公務(wù)員職務(wù)與級(jí)別管理規(guī)定》規(guī)定，公務(wù)員累計(jì)五年定期考核結(jié)果為稱職以上等次的，可以在職務(wù)對(duì)應(yīng)的級(jí)別范圍內(nèi)晉升一個(gè)級(jí)別。假設(shè)一個(gè)科員的初始級(jí)別為二十六級(jí)，算下來(lái)，如要晉升到十八級(jí)，他至少需要四十五年時(shí)間，而四十五年之后，就算二十歲參加工作，他實(shí)際上也早已過(guò)了退休年齡。
在縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度，其根本目的是打破機(jī)構(gòu)規(guī)格對(duì)基層公務(wù)員的壓職壓級(jí)，為基層公務(wù)員開(kāi)拓更加廣闊的職業(yè)發(fā)展空間。
核心是切實(shí)改善當(dāng)前基層公務(wù)員的待遇狀況
壓職壓級(jí)最直接的后果就是基層公務(wù)員的待遇得不到合理的改善。根據(jù)現(xiàn)行的公務(wù)員工資制度，公務(wù)員工資主要由職務(wù)工資、級(jí)別工資、津補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金四部分構(gòu)成。公務(wù)員要提高工資，主要靠晉升職務(wù)。但是通過(guò)職務(wù)晉升提高待遇，對(duì)絕大多數(shù)基層公務(wù)員來(lái)說(shuō)，是不現(xiàn)實(shí)的。基層公務(wù)員晉升職務(wù)的需求與基層職務(wù)資源的稀缺，是一對(duì)永遠(yuǎn)無(wú)法解決的矛盾。
在縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度，就是通過(guò)相對(duì)分離職務(wù)與職級(jí)之間過(guò)于緊密的聯(lián)系，弱化職務(wù)對(duì)公務(wù)員待遇的影響，同時(shí)強(qiáng)化職級(jí)對(duì)待遇的決定作用。這樣一來(lái)，基層公務(wù)員也可以在不解決職務(wù)的情況下，通過(guò)晉升職級(jí)，直接改善待遇。2006年6月，人事部、財(cái)政部曾聯(lián)合印發(fā)《公務(wù)員工資制度改革實(shí)施辦法》，提出實(shí)施職級(jí)工資制的方案，公務(wù)員任職達(dá)一定年限，級(jí)別達(dá)到一定等次，考核連續(xù)五年稱職以上，就可以執(zhí)行現(xiàn)任職務(wù)上一層次非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的職務(wù)工資、津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)以及住房、醫(yī)療等待遇。但由于種種原因，地方一直沒(méi)有落實(shí)這一政策。此次在縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度就是對(duì)2006年公務(wù)員工資制度改革方案的進(jìn)一步落實(shí)。
必須避免制度執(zhí)行上的偏差
職級(jí)晉升的基本條件不能“流于形式”。在縣級(jí)以下機(jī)關(guān)推行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的關(guān)鍵，是建立科學(xué)完善的職級(jí)晉升制度。只有建立科學(xué)完善的職級(jí)晉升制度，保證職級(jí)晉升的客觀公正，職級(jí)才能真正成為公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的一條通道。建立客觀公正的職級(jí)晉升制度，首先必須嚴(yán)格遵守職級(jí)晉升的基本條件。本次改革為縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員設(shè)置了5個(gè)職級(jí)，由低到高依次為科員級(jí)、副科級(jí)、正科級(jí)、副處級(jí)和正處級(jí)，并規(guī)定了職級(jí)晉升的基本條件，如晉升副科級(jí)須任科員級(jí)或科員滿12年，級(jí)別達(dá)到二十三級(jí)，任職年限還可以根據(jù)任現(xiàn)職期間的年度考核成績(jī)適當(dāng)縮短或延長(zhǎng)。職級(jí)晉升的基本條件也是職級(jí)晉升的基本要求，任何職級(jí)晉升必須在滿足基本要求的前提之下才有可能。職級(jí)晉升的基本要求不能變通，更不能流于形式。
改善基層公務(wù)員待遇不能搞“公共福利”。在縣級(jí)以下機(jī)關(guān)建立職務(wù)與職級(jí)并行制度，其核心是為了改善基層公務(wù)員待遇不公平的狀況，使那些在現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有多大職務(wù)晉升空間的基層公務(wù)員，也可以通過(guò)職級(jí)晉升獲得合理的待遇和尊嚴(yán)。但是，機(jī)會(huì)平等并不代表平均主義，改善待遇也不是“吃大鍋飯”?；鶎庸珓?wù)員的職級(jí)晉升與待遇改善必須堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先、注重工作?shí)績(jī)、體現(xiàn)個(gè)人資歷的基本原則，保證職級(jí)晉升具有適度的競(jìng)爭(zhēng)性，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的晉升難以產(chǎn)生持續(xù)的激勵(lì)效果。因此，對(duì)于那些已經(jīng)達(dá)到規(guī)定任職年限和級(jí)別條件的公務(wù)員，也要對(duì)其德才表現(xiàn)和工作實(shí)績(jī)進(jìn)行測(cè)評(píng)考核，使職級(jí)晉升和待遇改善與公務(wù)員日常工作的努力程度、工作業(yè)績(jī)真正掛鉤。如果無(wú)論干多干少、干好干壞，都不影響其晉升，就無(wú)法排除有些公務(wù)員會(huì)挖空心思找關(guān)系，鉆空子，把過(guò)去的“跑官”變成現(xiàn)在的“跑級(jí)”，最終“劣幣驅(qū)逐良幣”，破壞職級(jí)晉升與待遇改善的公平性。
職級(jí)晉升過(guò)程不能“暗箱操作”。職級(jí)晉升必須保證晉升過(guò)程的透明公開(kāi)。過(guò)程的透明公開(kāi)是加強(qiáng)對(duì)職級(jí)晉升社會(huì)監(jiān)督的有效途徑，也是確保職級(jí)晉升嚴(yán)肅性的重要手段。
